Nos
últimos anos, habituamo-nos a ver em manifestações políticas cartazes pedindo
uma tal de "intervenção militar constitucional". Normalmente, esses
manifestantes são vistos com desdém por quem tem o mínimo respeito à
democracia. São tomados como exóticos ou malucos e, não raro, vêm acompanhados
de outros cartazes estranhos, como os que pedem um AI-5. A novidade, porém, nas
últimas semanas, é o aparecimento de advogados conhecidos que tentam dar um
verniz teórico a essa ideia, a título de interpretar o artigo 142 da
Constituição da República.
O
caput do artigo 142 tem a seguinte redação:
"As
Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica,
são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na
hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do presidente da
República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes
constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem".
Claramente,
o texto diz que as Forças Armadas são destinadas a três tarefas: a) a defesa da
pátria; b) a garantia dos poderes constitucionais; e c) a garantia da lei e da
ordem, por iniciativa de qualquer dos poderes. Esse debate enfatiza a terceira
tarefa.
Como
a interpretação de qualquer outro dispositivo constitucional, o entendimento
sobre o referido artigo precisa considerar outros dispositivos constitucionais,
bem como o contexto histórico-institucional em que a Constituição foi
produzida. Com efeito, no mesmo capítulo, o artigo 144 diz que "segurança
pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para
a preservação da ordem pública (...)". A "preservação" ou a
"garantia" da ordem é responsabilidade primária de órgãos de
segurança pública. A "garantia" da ordem, que vai caber às Forças
Armadas, será necessária, como demonstraremos, quando a atuação dos órgãos de
segurança pública não forem suficientes para isso.
Ao
Supremo Tribunal Federal, a Constituição reservou, precipuamente, a função de
'guarda da Constituição". Isso significa que, apesar de outros
intérpretes, outros agentes, a ele caberá a responsabilidade de, diante de
instabilidades na aplicação do texto constitucional, garantir sua observância,
fixando o entendimento a ser adotado por todos. O papel atribuído ao STF reflete
o modelo contemporâneo, inaugurado no pós-Segunda Guerra, em que tribunais
constitucionais e supremas cortes foram concebidos não apenas como instituições
contramajoritárias — o que é essencial na proteção de grupos vulneráveis — como
também no arbitramento de conflitos institucionais entre os poderes. Não por
acaso, essa expansão da jurisdição constitucional ocorreu após a superação de
regimes autoritários em vários países europeus e na América Latina.
Sob
essa perspectiva, tomar as Forças Armadas como órgão de "moderação",
que as coloca sobre os poderes constitucionais, significa transformá-las em
intérprete último de parte do texto constitucional: o título da organização dos
poderes. Seriam, nesse desenho, as Forças Armadas que garantiriam um equilíbrio
entre os poderes, diante do avanço de um deles para além do seu espaço
constitucionalmente desenhado. Teríamos, assim, três órgãos com o poder de
pedir o auxílio das Forças Armadas quando entendessem que havia excesso em
outro ou em outros poderes. Seria possível, desse modo, que qualquer um dos
três acionasse o mecanismo, fazendo com que as Forças Armadas se transformassem
em intérpretes últimos do esquema funcional traçado pelo constituinte. Como
cada poder provavelmente iria concluir que o seu agir é o mais adequado à
Constituição, caberia às Forças Armadas dizer quem tem razão.
A
tese que aqui analisamos parece pressupor que as Forças Armadas estão em um
lugar neutro no desenho dos poderes, com distanciamento dos três. No entanto, a
Constituição as localizou dentro do Poder Executivo, colocando o próprio
presidente da República como o seu "comandante supremo" (artigo 84,
XIII). A própria ideia de "poder moderador" não tem qualquer
compatibilidade com o desenho funcional definido pelo constituinte. Os poderes
constitucionais são "independentes" e a relação entre eles deve
buscar a "harmonia", por expressa dicção do artigo 2º da
Constituição. Considerar as Forças Armadas com um "poder moderador"
significaria considerar o Poder Executivo um superpoder, uma vez que o seu
chefe, o presidente da República, comanda as Forças Armadas.
Como
é fácil perceber, não foi esse o papel atribuído às Forças Armadas, sobretudo
em um ambiente de transição de um regime militar pós-64 para a democracia. Do
contrário, teríamos que defender que todo o esforço cívico para resgatar a
democracia resultaria, na verdade, em construir um modelo de "democracia
tutelada" por militares, em que generais, e não cortes independentes,
seriam os defensores da Constituição. O absurdo da conclusão expõe o equívoco
da premissa. A Constituição, como qualquer outra lei, suscita dúvidas quanto ao
sentido de vários dos seus dispositivos. Porém, não é de hoje que "a
interpretação das leis é o domínio próprio e particular dos tribunais",
como expôs Alexander Hamilton nos Federalist papers [1] e, mais tarde, o
Justice John Marshall em Marbury v. Madison [2] (1803). E tem sido essa a
fórmula prevalecente nas democracias constitucionais, que combinam instituições
representativas — legitimadas pelo voto —com instituições judiciais
contramajoritárias — voltadas à preservação da própria ordem constitucional.
Isso
não significa, contudo, apostar na infalibilidade dos tribunais, nem defender
uma irrestrita concordância com o resultado de todas as suas interpretações.
Porém, contra decisões judiciais, cabem recursos, mesmo internos, no âmbito do
próprio tribunal que proferiu a decisão questionada. Igualmente é possível
discutir o tema em projetos de lei ou propostas de emenda constitucional no
parlamento, formulando interpretação diversa daquela defendida pela corte [3].
Há, ainda, uma outra forma de controle contra eventual abuso cometido por
ministros do Supremo Tribunal Federal: eles podem ser submetidos a julgamento
no Senado Federal, caso cometam crimes de responsabilidade, de acordo com o
artigo 52 da Constituição de 1988 [4].
Vê-se,
assim, que há previsão no sistema constitucional de freios e contrapesos que
indicam limites à atuação do Supremo Tribunal Federal. São controles
democráticos e, entre eles, não se insere nenhum poder moderador das Forças
Armadas.
Seja
como for, há procedimentos a serem seguidos e respeitados. Há outros
interlocutores envolvidos, com direito a voz. É preciso apresentar argumentos
consistentes, fundados em razões públicas. Algo totalmente distinto é a ameaça
subliminar, é a intimidação em poucos caracteres, é o fomento à desidratação
gradual do modelo constitucional brasileiro. Nesse sentido, são inadmissíveis
interpretações constitucionais do artigo 142 que, a pretexto de preservar a
"lei e a ordem", subvertem-na, invertendo papéis institucionais e
transformando em supremo quem, de fato e de direto, não o é.
A
"garantia da lei e da ordem" foi regulamentada pela Lei Complementar
97/1999, que descreve os modelos de emprego das Forças Armadas. O legislador
interpretou corretamente o texto constitucional, colocando o emprego sob a
responsabilidade do presidente da República e associando o emprego das Forças
Armadas na garantia da lei e da ordem à insuficiência das ações de segurança
pública. Diz que "compete ao presidente da República a decisão do emprego
das Forças Armadas, por iniciativa própria ou em atendimento a pedido
manifestado por quaisquer dos poderes constitucionais, por intermédio dos
presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal ou da Câmara dos
Deputados" e complementa dizendo que "a atuação das Forças Armadas,
na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes
constitucionais, ocorrerá de acordo com as diretrizes baixadas em ato do presidente
da República, após esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem
pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionados no artigo
144 da Constituição Federal”.
Apesar
de, em um primeiro momento, parecer sem sentido, esse debate é importante,
principalmente, por evidenciar posturas diferentes dos constitucionalistas
frente à Constituição. Historicamente, o constitucionalismo manifestou-se de
formas diversas, sendo identificáveis, por um lado, posições comprometidas com
a democracia, mas, também, por outro lado, posições antidemocráticas, que
manipulam a interpretação para fins incompatíveis com a ideia de democracia
constitucional, criando uma aberração, que é uma Constituição contra a
democracia, contra direitos humanos. A interpretação constitucional não deve
ser uma atividade que se vê como neutra, mas, sim, precisa ser uma atividade
comprometida com a legitimidade do exercício do poder. Não consideramos
razoável uma interpretação que dê aos detentores das armas, que precisam estar
sob limites claros, um poder que a Constituição claramente não deu. Repudiamos
qualquer discurso que, a pretexto de interpretar a Constituição, possa resultar
no encorajamento de viés hermenêutico legitimador de estado de exceção e de
ruptura democrática.
[1]
MADISON, James; HAMILTON, Alexander; JAY, John, Os artigos federalistas:
1787-1788, Tradução de Maria Luiza X. de A. Borges. Rio de Janeiro: Editora
Nova Fronteira, 1993, p. 481.
[2]
Marbury v. Madison, 5 U.S. (1 Cranch) 137; 2 L. Ed. 60 (1803).
[3]
Lembre-se de que esse diálogo institucional não é bloqueado pelo sistema
constitucional. Ao revés. A própria Constituição estabelece, por exemplo, que o
Poder Legislativo não se submete ao efeito vinculante de uma decisão do Supremo
Tribunal Federal proferida em uma ação direta de inconstitucionalidade, fazendo
crer, como dito supra, que as divergências sobre a interpretação judicial podem
desembocar em resposta parlamentar por meio de um processo legislativo. Tudo
isto autorizado pelo Sistema Constitucional. Como se vê, a atividade do Supremo
Tribunal Federal não é ilimitada, possuindo controles constitucionais
democráticos.
[4]
Essa é a intelecção do artigo 52, inciso II, da Constituição de 1988 ao afirmar
que compete privativamente ao Senado Federal "processar e julgar os
Ministros do Supremo Tribunal Federal (...) nos crimes de
responsabilidade". Já a Lei 1.079, de 10 de abril de 1950, prevê, em seu
artigo 39, as hipóteses de crime de responsabilidade que podem ser atribuídas a
ministros do STF.
Marcelo Labanca é
advogado, professor de Direito Constitucional da Universidade Católica de
Pernambuco e pesquisador do Grupo REC — Recife Estudos Constitucionais.
João Paulo Allain Teixeira
é advogado, professor de Direito Constitucional da Universidade Católica de
Pernambuco e pesquisador do Grupo REC — Recife Estudos Constitucionais.
Glauco Salomão Leite é
advogado, professor de Direito Constitucional da Universidade Católica de
Pernambuco e pesquisador do Grupo REC — Recife Estudos Constitucionais.
Gustavo Ferreira Santos é
advogado, professor de Direito Constitucional da Universidade Católica de
Pernambuco e pesquisador do Grupo REC — Recife Estudos
Constitucionais.
Revista
Consultor Jurídico
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