Com o recebimento, pelo
presidente da Câmara dos Deputados Eduardo Cunha, do pedido de impeachment da
presidente da República Dilma Rousseff, a questão das chamadas pedaladas
fiscais, bem como a abertura de créditos suplementares sem autorização legal,
entram no olho do furacão da política nacional, como fundamentos do pedido de
afastamento da presidente da República por crime de responsabilidade.
Cumpre destacar,
inicialmente, que o processo de impeachment em nosso país não deve ser
utilizado quando a população se sente insatisfeita com o não cumprimento das
promessas eleitorais, como no instituto do recall, previsto em algumas
legislações estaduais norte-americanas para revogar mandatos em razão da perda
da confiança popular no governante. Disso não se trata. Também não é o processo
de impeachment o foro adequado para estabelecer uma catarse contra o estado
endêmico de corrupção nacional ou contra a crise econômica que assola o bolso
das famílias brasileiras. Tampouco para estabelecer uma reviravolta no comando
político da Nação, subvertendo os resultados eleitorais moldados pelo povo. Seu
objetivo é apurar a prática comissiva e dolosa de crime de responsabilidade do
presidente da República, capaz de justificar o afastamento, pelo Congresso
Nacional, do mandatário maior do país, eleito pela maioria absoluta dos
eleitores. Afora essas hipóteses, o que teríamos seria um golpe de estado
revestido de uma capa jurídica da moralidade seletiva.
Desde o início do segundo
governo Dilma, temos sido críticos em relação a sua política econômica de austeridade
que contraria o seu discurso desenvolvimentista de campanha, mas é forçoso
reconhecer que a tentativa de enquadrar as chamadas pedaladas fiscais e os
decretos que abriram créditos suplementares ao orçamento como crime de
responsabilidade, capaz de justificar o impeachment da presidente da República,
não passa de uma tentativa de golpe de estado, lastreada em quatro pedaladas
hermenêuticas, que forçam a barra dos limites possíveis oferecidos pela
literalidade dos textos legais dedicados ao tema.
Senão vejamos. As chamadas pedaladas fiscais nada mais são
do que o apelido dado ao sistemático atraso nos repasses de recursos do Tesouro
Nacional para que o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal paguem benefícios
sociais como o Bolsa-Família, Minha Casa Minha Vida, seguro desemprego, crédito
agrícola etc.. Como as instituições financeiras pagam em dia os benefícios, o
atraso no repasse dos recursos públicos gera contratualmente o pagamento de
juros pelo governo aos bancos públicos. De fato, a conduta, que visa a dar
certa aura de equilíbrio às contas públicas em momentos de aperto de caixa, não
é boa prática de Finanças Públicas. Mas está bem longe de constituir crime de
responsabilidade.
Os defensores da tese da
criminalização das pedaladas alegam que a medida se traduz, na verdade, em
operação de crédito entre a União e os bancos federais, o que seria vedado pela
Lei Complementar 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Na verdade,
o pedido de impeachment que foi acolhido pelo presidente da Câmara dos
Deputados, da lavra dos juristas Miguel Reale Júnior, Hélio Bicudo e Janaína
Paschoal, parte da premissa de que, em face do adiantamento dos recursos para
pagamento dos benefícios sociais pelos bancos e do atraso no repasse desses
pelo governo, essas instituições financeiras passariam a deter um ativo contra
a União. E que isso equivaleria a uma operação de crédito, vedada pelo artigo
36 da LRF, que proíbe a operação de crédito pelo ente estatal junto a
instituição financeira por ele controlada. Temos aí a primeira pedalada
hermenêutica.
Na verdade, o nosso Direito
Financeiro positivo define o que é uma operação de crédito, quando se encontram
no polo passivo as pessoas jurídicas de direito público, no artigo 3º da
Resolução 43/2001 do Senado Federal, a quem compete dispor e limitar as
operações de crédito contraídas pelos entes federativos, de acordo com o artigo
52 da Constituição Federal. Nesse conceito, como é óbvio, não pode ser inserido
qualquer montante constante no passivo contábil da entidade pública. De acordo
com tais definições senatoriais, não é possível enquadrar na acepção do termo
operações de crédito, o nascimento de débitos com instituições financeiras
decorrentes do inadimplemento de obrigações contratuais, como a ausência de
repasses de recursos para o pagamento de prestações sociais pelos bancos
públicos. Não se pode confundir operação de crédito, que tem um regramento
jurídico próprio, inclusive quanto à vedação contida no artigo 36 da LRF, com o
nascimento de um crédito em decorrência de um inadimplemento contratual, que,
obviamente, não sofre as mesmas restrições. A União, como qualquer outro
contratante, deve responder pelo inadimplemento das obrigações por ela
assumidas com as instituições financeiras que contrata, ainda que seja
controladora dessas entidades.
Mesmo que assim não fosse, a
atuação não poderia ser enquadrada em qualquer das hipóteses de crime de
responsabilidade do presidente da República por violação da lei orçamentária,
conforme previsto pelo artigo 4º, VI da Lei 1.079/50, cujas condutas
sancionadas são esmiuçadas exaustivamente no artigo 10 da Lei 1.079/50. É que a
manobra contábil, que vem sendo utilizada desde o segundo governo Fernando
Henrique Cardoso, sempre com o beneplácito do Tribunal de Contas da União e do
Congresso Nacional, ainda que se traduzisse em operação de crédito, o que,
vimos, não é o caso, não viola propriamente a Lei Orçamentária Anual (LOA), que
constitui o bem jurídico tutelado em todos os tipos do referido dispositivo
sancionador dos crimes de responsabilidade, mas a Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), que com ela não se confunde. Violar a LRF não é a mesma coisa que
violar a LOA. Esta última é a norma que prevê todas as receitas e despesas da
União. É aqui que as condutas comissivas e dolosas do presidente da República
poderão ensejar, em tese, o crime de responsabilidade. Já a LRF é norma geral
de Direito Financeiro que orienta a elaboração, controle e fiscalização da LOA,
mas que não faz qualquer previsão de receitas e despesas e com a lei de normas
gerais não se confunde. É nessa confusão que reside a segunda pedalada
hermenêutica, ao utilizar dispositivos legais que tipificam a violação da lei
orçamentária como crime de responsabilidade para condutas supostamente
violadoras da LRF.
Porém, ainda que assim não
fosse, há uma terceira pedalada hermenêutica que consiste na alegação de que
qualquer violação à lei orçamentária poderia ser caracterizada como crime de
responsabilidade prevista em um dos itens do artigo 10 da Lei 1.079/50. Tal
procedimento interpretativo deve ser evitado em nome da supremacia da
democracia aos arranjos financeiros necessários a composição do superávit
primário em detrimento das prioridades sociais definidas pela sociedade.
Nessa esteira, deve-se
evitar a simples subsunção de determinada prática a qualquer desses
dispositivos legais, sem qualquer apreciação quanto ao grau de lesão que a
conduta isoladamente considerada gera às finanças públicas e ao dolo destinado
a essa finalidade pela Presidente da República. Tais cuidados devem ser tomados
para que não se possa, por meio de uma tecnicalidade contábil comum na gestão
pública nacional, anular a manifestação de vontade do povo brasileiro nas
urnas. É nesse ponto que se revela mais sensível o déficit democrático das
soluções preconizadas pelos defensores do acolhimento do pedido de impeachment.
No que se refere às pedaladas, viu-se que é uma prática utilizada pelos
governos desde a introdução da LRF, e que vem sendo acolhida pelo TCU e pelo
Congresso Nacional há mais de 13 anos. A tentativa se inserir, a fórceps, tais
condutas nos dispositivos legais que preveem o crime de responsabilidade,
resvala no oportunismo golpista que não aceita o resultado das eleições.
Portanto, a tentativa de
enquadrar as pedaladas fiscais nas hipóteses de crime de responsabilidade não
encontra qualquer suporte jurídico.
Outro ponto que alicerça o
pedido de impeachment, e que foi acolhido pelo presidente da Câmara, diz
respeito a seis decretos, no valor de R$ 2,5 bilhões, que foram baixados em
2015 para abertura de créditos suplementares, supostamente sem a devida
autorização legal.
Os créditos suplementares
visam a aumentar as dotações orçamentárias destinadas a determinadas despesas,
em face da insuficiência dos valores que foram originalmente previstos. Tal
procedimento é muito corriqueiro na vida da Administração Pública, uma vez que
o orçamento é uma previsão quanto ao que será gasto ao longo do ano, o que,
quase sempre, precisa ser revisto à luz dos fatos que acontecem durante a
execução orçamentária. Por isso, o Congresso Nacional, por ocasião da
elaboração da lei orçamentária anual, já autoriza a abertura de créditos
suplementares por decreto do presidente da República, podendo estabelecer
limites e condições para o exercício dessa faculdade.
A alegação dos que sustentam
a caracterização do crime de responsabilidade se baseia no texto do artigo 4º
da Lei 12.952/14, a Lei Orçamentária Anual de 2014 (LOA/14), que condicionou a
autorização para a abertura de créditos suplementares ao atingimento da meta de
superávit primário estabelecida para o exercício de 2014. Na visão dos
defensores do impeachment, na quarta pedalada hermenêutica, como o superávit
primário foi obtido mediante as pedaladas fiscais, inexistiria a autorização
legal dele derivada.
Quanto a esse argumento,
vale destacar, inicialmente, a impropriedade de se falar em limites previstos
pela LOA de 2014, no que se refere a créditos suplementares abertos em relação
ao orçamento de 2015.
Logo, o que precisa ser
verificado é se a abertura dos créditos suplementares em 2015 feriu a lei de
orçamento em vigor. Esta, a Lei 13.115/15 (LOA/15), só aprovada em abril de
2015, previu, em seu artigo 4º, texto semelhante ao mesmo artigo da LOA/14,
condicionando a abertura de créditos suplementares ao cumprimento da meta dos
superávits primários para 2015.
Na verdade, o que ocorreu em
2014, e está ocorrendo em 2015, é que as metas de resultado primário tiveram
que ser revistas ao longo do ano, em razão da frustração de arrecadação
tributária causada pela crise econômica, o que foi levado a efeito por leis em
sentido formal. A consequência automática dessas alterações legislativas é a
legitimação da abertura de créditos suplementares por decreto ao longo do ano.
Deste modo, os limites
previstos para a abertura de créditos suplementares previstos na lei de
orçamento foram revistos antes do final do exercício financeiro. A pergunta a
ser feita é se antes da aprovação da lei que altera a meta de resultado
primário já é possível a abertura de créditos suplementares com base nos novos
limites. Num plano ideal, é claro que é recomendável aguardar-se a aprovação do
Congresso Nacional da lei que altera a meta primária para, só então, se utilizar
da autorização nela contida para abertura de créditos suplementares. Porém, é
forçoso reconhecer que, pela dinâmica adotada pelo próprio legislador, só é
possível verificar o implemento da condição para a abertura de créditos
suplementares por decreto ao final do exercício em curso, quando se poderá
verificar se a meta primária foi atingida, ou ainda, se a meta originalmente
prevista foi alterada.
Mas, se o próprio
Parlamento, durante o exercício, modifica a meta, está alterando o limite da
autorização por ele concedida e convalidando tacitamente a abertura dos
créditos suplementares até então efetivadas por Decreto. Foi assim em 2014, com
a aprovação da Lei 12.952/14, e tudo indica que será em 2015, já que a Câmara
dos Deputados aprovou, no mesmo dia em que o seu presidente acolheu o pedido de
impeachment, o PLN 05/15. Assim, não há mais que se falar em abertura de
créditos suplementares sem autorização legal em 2014. Em relação ao exercício
de 2015, não é possível, antes do final do exercício, constatar se os decretos
que já abriram créditos suplementares, extrapolam ou não os limites previstos
no artigo 4º da LOA/15, dada a real possibilidade de alteração da meta fiscal
que define os contornos desta autorização legislativa. E tudo indica que não
haverá extrapolação da autorização legal, dada a aprovação do referido projeto
de lei pela Câmara dos Deputados.
Quanto a essa possibilidade
de alteração da meta fiscal condicionante da abertura de créditos suplementares
até o final do exercício, vale destacar que também é prática não recomendável
do ponto de vista do planejamento orçamentário. Porém, as vicissitudes
econômicas ocorridas durante o exercício, têm levado, desde 2001, o Poder
Executivo, o TCU e o Congresso Nacional a usar, tolerar e aprovar esse procedimento.
É claro que os órgãos que
analisam e julgam as condutas orçamentárias podem mudar a sua jurisprudência,
recrudescendo a interpretação de normas e fatos em nome do maior controle das
contas públicas. Mas a adoção de efeitos retroativos a tal virada
jurisprudência, não viola somente a segurança jurídica, mas também, quando em
jogo o mandato da presidente da República, a própria Democracia. Por isso, tais
mudanças de entendimento só podem valer para os exercícios vindouros, a não ser
que toda essa preocupação com a higidez das normas orçamentárias sirva apenas
como pretexto para modificar as consequências do resultado eleitoral, como se
tem tentado no Brasil desde o final da apuração dos votos do pleito
presidencial.
A mudança de entendimento
agora, longe de indicar uma preocupação com o aprimoramento da gestão pública,
revela um ardiloso projeto de poder que há quase um ano paralisa o país.
Assim, quanto à suposta
abertura de créditos suplementares sem autorização legislativa, também não há
caracterização de crime de responsabilidade a justificar o impeachment da
presidente Dilma.
Porém, como o julgamento tem
um indiscutível tom político, já que a Câmara e o Senado, a quem compete julgar
a matéria, são instituições eminentemente políticas, não surpreende a tentativa
golpista.
Mas se o julgamento é
político, convém indagar se as atuais composições da Câmara e do Senado, em que
mais de um terço dos parlamentares responde a inquéritos ou ações criminais, se
encontram em condições morais de afastar uma presidente da República eleita por
55 milhões de brasileiros, por não ter repassado tempestivamente os recursos
para o pagamento dos benefícios sociais que o seu governo criou ou ampliou, ou,
ainda, por ter aberto créditos por decreto que foram posteriormente confirmados
por lei?
Seria a primeira vez na
história da humanidade que um presidente eleito pelo povo seria cassado por seu
governo ter obtido empréstimos a bancos públicos ou por ter aberto crédito
orçamentários, e isso levado a efeito por um parlamento composto por vários políticos
sabida e gravemente envolvidos com corrupção, o que, pelo se sabe, não é o caso
da presidente.
Os golpes no Século XXI não
utilizam mais de tanque e baionetas, mas de manipulação de argumentos jurídicos
e políticos que querem usurpar o papel da soberania popular na escolha dos
governantes.
Espero que não seja o caso
do nosso país.
Agora vamos ver quem tem, de
fato, compromisso com o Estado Democrático de Direito!
Ricardo Lodi Ribeiro é
advogado, professor de Direito Financeiro da UERJ e diretor eleito da Faculdade
de Direito da UERJ.
http://www.conjur.com.br/2015-dez-04/ricardo-lodi-pedaladas-hermeneuticas-pedido-impeachment?utm_source=dlvr.it&utm_medium=twitter
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